Le système ETS (Emission Trading Scheme) devrait être révisé d’ici la fin de l’année. Comment évoluera ce mécanisme essentiel pour réduire les émissions de CO2 de l’industrie européenne ? Explications de Mark Looman (SPF Santé).
Lancé en 2005 dans le cadre du protocole de Kyoto, le système ETS est la clé de voûte de la politique européenne de lutte contre les changements climatiques. Cette bourse d’un nouveau genre – de loin la plus importante dans le monde au moment de sa création – vise à réduire les émissions de CO2 de l’industrie européenne en l’incitant à investir dans des technologies bas carbone.
A l’origine, ce mécanisme prévoyait de mettre un prix sur chaque tonne de CO2 émise afin de permettre aux entreprises d’acheter ou de vendre son « droit de polluer » en fonction de quotas imposés par le mécanisme. Dix ans plus tard, le système ETS semble avoir montré ses limites. Le marché contient un surplus de 2,1 milliards de quotas, équivalent à une année entière d’émissions ETS. Comme l’offre et la demande ne correspondent pas, le signal prix reste trop faible : 7 euros la tonne de CO2 actuellement, au lieu des 30 euros espérés lors du lancement du mécanisme. Ce prix plancher n’incite pas l’industrie à changer de cap.
D’où la révision du système actuellement en négociation. Mark Looman, chef de cellule au Registre national au sein du service Changements Climatiques du SPF Santé publique (DG Environnement) nous aide ici à en décoder les enjeux.
Jean Cech (Renouvelle) : Le système européen ETS a eu des débuts difficiles. Au prix de 7 euros la tonne de CO2, il ne constitue toujours pas un réel incitant pour les industriels européens. Comment l’amener à retrouver l’efficacité qu’on attend de lui ? D’importants remaniements sont en vue, non ?
Mark Looman (SPF Santé publique) : En effet, et c’est nécessaire afin de promouvoir les investissements dans des technologies bas carbone et de sauvegarder notre compétitivité industrielle à long terme. Pour être honnête, je n’en attends pas des miracles, en tout cas pas à court terme. Mais on va de l’avant. Un élément structurel est déjà acquis, c’est le retrait temporaire du marché de 900 millions de quotas. Il avait été prévu de les mettre aux enchères de 2014 à 2016, mais on a fini par convenir de les retirer et de les réinjecter sur le marché qu’en 2019/2020. C’est ce qu’on appelle dans notre jargon le back-loading. Déjà on peut constater, contrairement aux attentes, que cela n’a pas vraiment fait bouger les lignes, puisque le prix des quotas n’a pratiquement pas bougé. On peut toujours argumenter que si ce volume avait été maintenu sur le marché, les prix se seraient encore plus effondrés. Ce qui pourrait d’ailleurs être le cas lors de la réinjection de ces volumes de quotas. Donc on a été amené à reconsidérer cette réinjection à l’horizon 2020.
J.C. : Cela paraît logique. Dès lors pourquoi maintenir cette réinjection au-delà de cette date ?
M.L. : Parce que c’était alors le seul moyen pour les partisans de cette formule – qui souhaitaient un retrait définitif du marché de ces volumes de quotas – de faire avaler la pilule à leurs adversaires qui s’y opposaient fermement, en particulier le bloc emmené par les Polonais.
J.C. : D’où cette nouvelle formule de créer une réserve de stabilité de marché ?
M.L. : Oui, parce que les choses ont évolué. Il s’agit de reconnaître que les surplus de quotas sur le marché le rendent inopérant et donc de faire glisser une partie de ces surplus dans une réserve pour stabiliser le marché.
J.C. : Quelle partie ?
M.L. : On parle d’un volume annuel correspondant à un certain pourcentage – de l’ordre de 12 % – de l’excédent total lorsque celui-ci est supérieur à 833 millions de quotas.
J.C. : Ce sera suffisant selon vous ?
M.L. : Personnellement, je ne le crois pas. La discussion actuelle porte effectivement sur les ratios choisis et le timing. Les 12 % évoqués, c’est la base et pour ce qui concerne le timing, la ligne de départ évoquée est le 1er janvier 2019.
Un retrait temporaire
J.C. : Juste à temps, en somme, pour absorber les fameux 900 millions de quotas du retrait « temporaire » ?
M.L. : Voilà, ce montant serait absorbé en une fois. Mais c’est en cours de négociation, au sein des équipes techniques dans un premier temps, puis entre le Conseil des Ministres, le Parlement et la Commission européenne, en espérant aboutir à un consensus. Il s’agit pour être clair d’apaiser les opposants qui ne sont pas favorables à une intervention sur le marché, en les persuadant que cette intervention se fera dans les deux sens. Tant en cas d’excédents qu’au cas où on constaterait un manque de quotas sur le marché. Lorsque l’excédent est inférieur à 400 millions de quotas, 100 millions de quotas seraient alors prélevés de la réserve et réinjectés dans le marché.
J.C. : C’est une situation imaginable ?
M.L. : Je ne le pense pas. En tout cas pas dans les 20 ans à venir. Mais c’est un raisonnement qui pourrait mettre tout le monde d’accord.
J.C. : Mais est-ce finalement de nature à redresser la situation ?
M.L. : Le grand problème avec le système ETS c’est qu’on a dû le lancer sur base d’allocations de quotas gratuits, calculées sur base des chiffres historiques du moment – avant la crise – en tablant sur un prix de 30 euros la tonne de CO2. Nous étions en 2008. Les discussions étaient en passe d’aboutir, les chiffres par pays avaient été âprement négociés, quand la crise est survenue. Du coup, dans la panique, on a établi à la hâte toute une série de compensations pour protéger les industries de l’impact éventuel de l’ETS et éviter ce qu’on appelle les fuites de carbone. En gros, les délocalisations hors Europe. Presque toutes les entreprises en ont bénéficié. Les activités économiques se sont mises à baisser fortement, entraînant une réduction drastique des émissions de GES et donc une explosion des quotas non utilisés mis sur le marché, tandis que les allocations n’ont pas été revues en fonction de la situation de crise et de ce que celle-ci nous permettait d’anticiper en termes de diminution de production industrielle. Et dans le même temps, beaucoup plus d’allocations gratuites avaient été accordées afin de protéger notre compétitivité contre les effets de l’ETS.
Le Mécanisme de Développement Propre
J.C. : Un malheureux concours de circonstance en somme ?
M.L. : Oui, mais avec tout de même aussi quelques choix structurels malheureux. Car il faut ajouter un troisième élément à ceux que je viens d’évoquer : le fameux Mécanisme de Développement Propre (MDP) qui permet d’obtenir des crédits CO2 via des projets « durables » dans des pays en développement. Nombre d’entre eux se sont révélés plus ou moins contestables en termes de durabilité, entraînant l’intervention de la Commission européenne qui a finalement interdit l’entrée de certains types de crédits dans le marché ETS. En attendant, les crédits en questions ont eux aussi contribué à l’écroulement du marché des quotas. Tout cela réuni explique donc un surplus qu’on peut évaluer grosso modo à 2,5 milliards de tonnes de CO2 vers 2020.
J.C. : En soustrayant les 900 millions mis dans la réserve, on se retrouve donc avec 1,6 milliards de surplus. Peux-t-on réellement imaginer qu’un tel surplus soit absorbé au fil du temps, via cette réserve, une reprise économique attendue et quelques petites mesures structurelles ?
M.L. : A court terme, cela me semble peu probable. Mais les allocations ont déjà été établies pour les années à venir. Elles l’ont été de manière beaucoup plus rationnelle et moins « généreuses » qu’auparavant. Les secteurs ETS ne recevraient que 50 % de leurs besoins gratuitement. Mais compte tenu des réserves que les entreprises ont accumulées par le passé, une large part d’entre elles n’auront pas à acheter des quotas sur le marché avant 2020. Donc d’ici là, le système ETS n’est pas vraiment un incitant à réduire les émissions.
J.C. : Quand pourra-t-il l’être à nouveau, selon vous ?
M.L. : Au-delà de 2030. Selon les prévisions de la Commission européenne, le prix de la tonne de CO2 devrait atteindre 30 euros en 2027. Mais il faut se rendre compte qu’on n’a pas atteint ce niveau-là même lorsque les surplus atteignaient 400.000 tonnes. On devrait peut-être tabler sur un prix autour de 15 euros/tonne de CO2.
Fuites de carbone
J.C. : Le passage de l’allocation gratuite des quotas à une mise aux enchères à 100%, vous parait-elle une bonne chose ?
M.L. : C’est effectivement le principe adopté dans la Directive. En réalité, il faut savoir que le principe de protection des entreprises contre les fuites de carbone (« carbon leakage ») sera maintenu, tous les pays semblent d’accord là-dessus, même au-delà de 2020, ce que ne prévoyait pas la directive. La discussion va donc se focaliser autour des modalités de cette protection. Va-t-on à nouveau baser le calcul sur un prix de 30€/tonne hypothétique ? Quels seuils vont être pris en compte pour définir les niveaux de concurrence et l’impact sur les prix et les fuites de carbone ? Dans certaines spéculations on se retrouve avec plus de 90% des secteurs à protéger de la concurrence hors Europe, ce qui ne reflète pas les risques réels pour la compétitivité. De plus, en réservant un pourcentage de quotas pour les mises aux enchères en combinaison avec une large allocation des quotas gratuits, on risque de dépasser le plafond fixe (la bulle ETS), ce qui a entraîné une réduction uniforme dans les allocations de tout le monde, y compris pour ceux qui en ont vraiment besoin.
J.C. : De nombreuses industries échappent encore au système ETS. Ne faudra-t-il pas un jour ou l’autre généraliser le système et supprimer les exceptions pour être parfaitement cohérent ?
M.L. : Soyons de bon compte. Il y a quand même 80 % des entreprises industrielles qui sont concernées par la directive, émettant 45 % des émissions totales de l’Europe. La réduction prévue de ces émissions de 21 % en 2020 par rapport à 2005 est garantie. Les petites et moyennes entreprises qui y échappent sont soumises à d’autres mesures qui ne sont pas forcément moins contraignantes, comme les « convenanten » en Flandre ou les accords de branche en Wallonie. Quant aux exceptions, il y en a dans les deux sens. Certains abusent ouvertement du système et il y a des exceptions qui ne disposent clairement pas d’assez de quotas pour couvrir leurs besoins. Corriger ce genre d’excès est probablement un défi pour tout marché.
J.C. : La problématique climatique étant universelle, ce serait tout de même plus simple de se référer à un seul système au niveau mondial ?
M.L. : C’est le sens de l’Histoire. Des discussions sont en cours. Certaines sont encore assez modestes, comme celles qui envisagent de lier le système suisse au système européen. Les discussions ont été très loin pour rapprocher à ce niveau l’Europe de l’Australie. Les dernières élections là-bas y ont mis fin. On y viendra certainement, c’est dans la nature des choses.
Les Chinois lancent leur propre marché du carbone
J.C. : A l’occasion de la Conférence de Paris sur le Climat en décembre prochain ?
M.L. : Le système ETS est construit pour fonctionner de manière totalement indépendante du processus de Kyoto. Il y aura sans doute des discussions en ce qui concerne les mécanismes de développement propre (CDM) qui doivent eux aussi évoluer. Mais le système ETS ne sera pas en cause. C’est d’ailleurs beaucoup trop tôt. On aura d’abord l’occasion de voir à l’œuvre le système chinois prévu pour 2016. L’ETS européen qui est actuellement le leader dans le monde avec 11.000 installations perdra alors son leadership sur le marché du carbone. Et il faut savoir que les problèmes de compétition que nous évoquions trouvent pour beaucoup leur origine en Chine. Dès l’instant où la Chine se lance dans le même système avec une taille de cinq fois l’ETS européen, une bonne partie de nos soucis à ce propos seront probablement levés.
J.C. : Pour autant que les Chinois s’imposent la même rigueur que les Européens…
M.L. : Je crois qu’ils ont beaucoup appris de l’expérience européenne. S’ils mettent en place un tel système, leur premier souci – comme cela a d’ailleurs été le cas chez nous – sera d’améliorer leur efficacité énergétique et de réduire leurs émissions. Je ne sais pas s’ils se situeront très en pointe en termes d’objectifs de réduction, mais il est clair que les intentions sont bien réelles et que les Chinois ne feront pas de la figuration.
J.C. : En conclusion, comment voyez-vous les évolutions immédiates pour l’ETS ?
M.L. : Les discussions devraient aboutir avant la fin de l’année et se trouver ainsi bétonnées jusqu’en 2030. On aurait espéré pouvoir déjà voir clair pour cette prochaine période d’avant 2020, mais c’était déjà sans doute trop ambitieux.
J.C. : On ne parle pas de l’énergie grise jusqu’ici… L’ETS ne veut décidément pas en tenir compte… ?
M.L. : C’est une option que nous avions mise sur la table au niveau fédéral. Parce que le fait d’inclure les émissions contenues dans le produit aurait en partie résolu la question des fuites de carbone. Mais elle n’a pas été retenue. Il est vrai que c’est extrêmement compliqué à mettre en place et à contrôler. C’est une question très technique et c’est surtout cela qui a retenu certains. D’autant que mettre les doigts dans le marché de libre-échange international est toujours extrêmement compliqué d’un point de vue politique…